Politikberatung: Strippen ziehen hinter den Kulissen?
von Florian Seufert
Politikberatung, Public Relations, Lobbying – alles derselbe Machtklüngel, oder? Florian Seufert bringt mit seiner Studienarbeit Licht in das Wortdickicht und erläutert, was sich politisch ändern muss, um dem wachsenden Misstrauen gegenüber politischen Entscheidungsträger*innen entgegen zu wirken.
In vielen deutschen Städten lassen montags Demonstrierende ihren Protest hören. Auch in Halle versammeln sich fast wöchentlich Menschen im Einsatz für Themen, die inhaltlich der einwanderungsfeindlichen Kölner PEGIDA-Bewegung und der Partei Alternative für Deutschland (AfD) nahestehen. Ihren Forderungen nach einer transparenteren Politik, unabhängigen Medien oder mehr direkter Demokratie können sich viele Menschen pauschal anschließen. Aus ihnen spricht eine tief greifende Skepsis gegenüber dem politischen System Deutschlands. Zusammengenommen zeichnet sich der Vorwurf ab, ein elitärer Zirkel aus Politik, Wirtschaft und Medien zöge mithilfe geheimer Absprachen und Bestechung aus dem Hintergrund die Fäden und regiere das Land zum eigenen Vorteil vorbei an Volk und demokratischen Institutionen. Auch die sich zwischen Politik, Medien und Wirtschaft bewegende Politikberatung ist diesem Vorwurf ausgesetzt.
Was ist Politikberatung?
Im engeren Sinne gilt Politikberatung als Beratung politische Entscheidungsträger*innen (zum Beispiel Regierung oder Ministerialverwaltung), die überwiegend unter Bezugnahme auf wissenschaftliche und fachliche Expertise stattfindet. Dabei stehen Fragen zu politischen Inhalten und Zielen im Vordergrund. Letztlich versucht Politikberatung die Frage Was soll der Staat tun? möglichst sachlich zu beantworten. Hauptinstrumente der Beratung sind Gutachten, Beiräte und Anhörungen. Politikberatung nach dieser Definition wird in Deutschland durch die Forschung an Universitäten und Hochschulen angeboten, aber auch in großem Maße durch Forschungsverbünde, wie der Fraunhofer—Gesellschaft, Max-Plack-Gesellschaft oder Helmholtz-Gemeinschaft. Auch deren weitestgehend unabhängige Mitgliedsorganisationen (Forschungszentren, Institute, Museen, Bibliotheken etc.) bieten Politikberatung an, so bspw. das Leibnitz-Institut für Globale und Regionale Studien (GIGA) oder das Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB).
Was unterscheiden Politikberatung von Lobbyismus?
Lobbyismus gilt als die systematische und kontinuierliche Einflussnahme von wirtschaftlichen, gesellschaftlichen, sozialen oder kulturellen Interessen auf den politischen Entscheidungsprozess. Lobbyist*innen arbeiten außerhalb von Verbandsstrukturen und vertreten spezielle Interessen einzelner Akteur*innen.
Teils werden sie eigens zu diesem Zweck beschäftigt (zum Beispiel in den Berliner Büros großer Unternehmen wie Volkswagen/ VW oder der Bayer AG), teils arbeiten sie für Agenturen oder Kanzleien, die kommerzielle Dienstleitungen zur Imagepflege in den Bereichen Public Relations, Lobbying und juristische Beratung anbieten. Beispiele hierfür sind McKinsey and Company, Advice Partners oder die Bernstein Group.
Zwischen Lobbyismus durch Agenturen auf der einen Seite, und wissenschaftliche Politikberatung auf der anderen, besteht der prägnante Unterschied, dass sich Lobbyist*innen und Berater*innen von Agenturen allein dem Wohl ihrer Auftraggeber*innen verpflichten und in deren Namen Positionen an die Politik vermitteln. Im Gegensatz dazu kennt die wissenschaftliche Politikberatung diese Einschränkung nicht. Sie dient ihrem Ideal nach dem Gemeinwohl und findet oft ehrenamtlich statt.
Wissenschaftliche Politikberatung erfüllt vorrangig die Funktionen unabhängiger Informationsgewinnung. Sie leistet gesellschaftlichen Interessen- und Konfliktausgleich durch Darstellung verschiedener Interessensagen sowie durch die öffentliche Aufklärung über Problemlagen und Sachverhalte. Auftraggeber*in und Zielperson der Beratungsleistung sind hierbei meist identisch: politische Entscheidungsträger*innen. Da neben der Wissenschaft auch Fachleute aus Wirtschaft und Gesellschaft Träger*innen wertvollen und nutzbaren Fachwissens sind, werden die Verbände seit langem in politische Beratungsgremien einbezogen. So werden die bereits abgestimmten Positionen verschiedener Gesellschaftsgruppen in die Politik eingespeist.
Theoretisch klar getrennt, praktisch leicht zu verwechseln
Eine rechtliche Anerkennung der Gemeinnützigkeit der Trägerorganisationen von Beratung (wie Verbänden oder Nichtregierungsorganisationen) bleibt, vergleichbar der Wissenschaftlichkeit von Politikberatung, ein Indiz fachlicher Unabhängigkeit. Während der Bundesverband Tierschutz e.V. als selbstloser Förderer der Allgemeinheit gilt (nach §52 AO) und damit rechtlich anerkannt gemeinnützig ist, wird Branchenverbänden wie dem Bundesverband Deutscher Omnibusunternehmer diese Eigenschaft prinzipiell abgesprochen.
Trotzdem ist eine strikte personale Trennung von Wissenschaftler*innen, Politikberater*innen und Lobbyist*innen manchmal nur schwer erkennbar. So wird etwa die Unabhängigkeit der großen unternehmensnahen Stiftungen wie der Bosch-, der Bertelsmann- oder der BMW-Stiftung aufgrund der vielschichtigen Mischfinanzierung in Frage gestellt.
Die Tatsache, dass Agenturen aufgrund der negativen Wahrnehmung von Lobbyismus ihre Dienstleistungen vorzugsweise als Politikberatung anbieten, verwischt die Grenzen weiter. Grundsätzlich lässt sich festhalten, dass kommerzielle Beratungstätigkeiten finanziert durch Dritte als Lobbyismus zu betrachten sind. Während Ehrenamtlichkeit, ein direktes Auftrags- und Finanzierungsverhältnis zwischen Beratenden und Beratenen, Gemeinwohlanspruch und/oder eine rechtliche Einstufung als gemeinnützig, auf unabhängige Politikberatung hindeuten.
Welche Rolle spielt Politikberatung in Deutschland?
Politikberatung erfüllt für das politische System grundlegende Funktionen: Information und Legitimation. In einem gemischt zusammengesetzten Kooperationsfeld aus Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit begibt sich die Politikberatung in einen konstanten Austauschprozess und sorgt für eine sachliche Fundierung und Überprüfung der Gesetzgebung. Dies geschieht besonders intensiv in der vorparlamentarischen Phase, während der Formulierung von Gesetzestexten. Dabei dient Politikberatung als Mittel der Problemerkennung und Frühwarnsystem und beschränkt sich auf technische Arbeiten, vorbereitende und konsultative Tätigkeiten. Die Letztentscheidung über Gesetze verbleibt beim gewählten Gesetzgeber, dem Parlament. Auch die konkrete Ausgestaltung der Beratungsverhältnisse unterliegt dem Parlament und seinem gesetzgeberischen Entscheidungsvorrang. Es wird nötigenfalls durch das Bundesverfassungsgericht überprüft.
Es braucht Transparenz
Wissenschaftliche Expertisen und Fachwissen aus der Praxis sind unverzichtbare Grundlagen für die Formulierung sinnvoller Gesetze. Ein mafiöser Zirkel der Macht, wie eingangs angedeutet, ist in Deutschland absolut nicht erkennbar. Praktiken wie undurchsichtige Mischfinanzierungen von Beratungsleistungen oder gezielte Vergabe von Aufträgen an politisch nahestehende Berater*innen schüren allerdings Zweifel in der Bevölkerung, sowohl an der Existenzberechtigung von Beratung wie auch an der aus ihr heraus entstehenden Gesetzgebung.
Organisationen wie LobbyControl und Transparency International fordern daher gesetzlich verbindliche Qualitätskriterien für Transparenz, angemessene Distanz und Pluralität. Auch steigt die Zahl der Bürger-Petitionen und Rückfragen zu amtlichen Schreiben kontinuierlich. Die Open Knowledge Foundation Deutschland bietet mit ihrem Projekt FragDenStaat.de bei Anfragen Hilfe an. Mehr Demokratie e.V. setzt sich generell für mehr Bürgerbeteiligung bei politischen Entscheidungen wie der Ermöglichung bundesweiter Volksentscheide ein. Die neugegründete Partei Demokratie in Bewegung schreibt sich als Grundsatz eine transparente Politik ins Programm und verpflichtet in ihrem Ethik-Kodex alle Mandatsträger*innen, Nebeneinkünfte offen zu legen, auf bezahlte Nebentätigkeiten zu verzichten und Dienstreisen und Termine mit Lobbyist*innen zu veröffentlichen.
Unter öffentlichem Druck würde der Verwirklichung der genannten Qualitätskriterien sicherlich eine größere Priorität eingeräumt. Unkonkrete, voreilige und populistische Forderungen wie von PEGIDA, AfD und Co. sind dabei jedoch wenig zielführend. Will der Gesetzgeber das politische Feld nicht solcherlei zweifelhaften Initiativen überlassen, empfiehlt sich dringend die verstärkte Zusammenarbeit mit den konstruktiven Aktiven des Bereichs.