Führt Gesetzesformulierung durch Anwaltskanzleien zu Entparlamentarisierung?

Schild Kanzlei

von Ferdinand Brehm

Wenn Gesetzesentwürfe nicht mehr vom Bundestag, sondern von Anwaltskanzleien formuliert werden – leben wir dann noch in einer Demokratie? Ferdinand Brehm diskutiert die verschiedenen Formen der Entparlamentarisierung mit ihren Folgen und zeigt, dass es auf den Kontext ankommt.

Linklaters Präsentation mit Marc Harvey
Linklaters Präsentation mit Marc Harvey

Als der damalige Bundeswirtschaftsminister Karl Theodor zu Guttenberg im August 2009 den Entwurf des Gesetzes zur Ergänzung des Kreditwesengesetzes vorstellte, war die Empörung groß. Grund war nicht etwa der Inhalt, der mit seiner Ausweitung staatlicher Eingriffsrechte in das Finanz- und Kreditwesen doch für genug Diskussion hätte sorgen können. Vielmehr war es ein Formfehler in der Präsentation, der Aufsehen erregte. Auf allen 28 Seiten des Dokumentes fand sich das Logo einer großen Anwaltskanzlei: Linklaters.

Die Inanspruchnahme externer Beratung ist zunächst wenig bemerkenswert. Doch dass die Gesetzesformulierung selbst, eigentlich eine Kernkompetenz der entsprechenden Ministerien, an eine Kanzlei abgetreten wird, sorgte nicht nur in der Presse für Verwunderung. Denn damit wurde eine Praxis in der ministerialen Politik sichtbar, die als solche zwar schon länger bekannt, deren weitreichendes Ausmaß aber bis dato verborgen gewesen war. Die nahezu vollständige Auslagerung von Gesetzesentwürfen an spezialisierte Anwaltskanzleien löste in der Folge an Guttenbergs Präsentation eine Diskussion über das Verhältnis von Parlament und dem vielzitierten externen Sachverstand aus. Die Frage nach der Befähigung und sachlichen Eignung der Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen eines Ministeriums im Hinblick auf fachgerechte Gesetzesentwürfe, stand und steht ebenso zur Debatte, wie Fragen zum Verhältnis von Parlament, Regierung und externer Politikberatung. Im Kern berühren diese Fragen eine der Grundaufgaben eines repräsentativ demokratischen Parlaments: die gesetzgebende Funktion und damit auch die Rechtsfindung in parlamentarischen Prozessen. Unterliegt diese einer zunehmenden Einflussnahme aus dem außerparlamentarischen Raum, muss die Frage einer möglichen Entparlamentarisierung gestellt werden. Besonders in Zeiten schwindenden Vertrauens in politische Institutionen und einem gesteigertem Misstrauen in politische Praktiken lohnt daher ein entschlüsselnder Blick auf das Phänomen der Entparlamentarisierung.

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Entparlamentarisierung kann auf verschieden Ebenen stattfinden. Grundsätzlich lassen sich mit Blick auf die Bundesrepublik vier Verhältnisformen beobachten:

  • Das Verhältnis von nationalen und supranationalen Parlamenten: Hier steht eine Machtverschiebung und damit ein möglicher Kompetenzverlust des Bundestages hin zu Organen der Europäischen Union (EU) im Zentrum der Debatte. Der ehemalige Präsident des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG), Hans-Jürgen Papier, bescheinigt dahingehend dem deutschen Parlament eine Verkürzung der eigenen Gestaltungsmacht auf eine „Ratifikationsinstanz“.[1] Gesetze würden, so eine häufige Meinung, in Berlin nur noch durchgewunken, die eigentlichen Entscheidungen fänden im EU Parlament in Brüssel statt.
  • Das Verhältnis von Recht und parlamentarischer Gesetzgebung: Im Fokus steht hier das besonders starke deutsche Bundesverfassungsgericht. Durch seine weitreichende und verbindliche Rechtsprechung entzieht das BVerfG dem Gesetzgeber, also dem Parlament, in vielen Fällen die eigene Gestaltungsfreiheit im Prozess der Rechtsfindung.[2] Das starke BVerfG in Deutschland nimmt daher im europäischen Kontext eine ganz besondere Rolle ein: „In keiner parlamentarischen Demokratie Europas erzeugt die bloße Drohung mit der Kontrollmacht des Verfassungsgerichts so viel vorauseilenden Gehorsam, wie in Deutschland“.[3]
  • Entparlamentarisierung im Verhältnis von Staat und Gesellschaft: Auch direktdemokratische Instrumente wirken sich auf die parlamentarische Arbeit aus. Volksentscheide beispielsweise sind dadurch gekennzeichnet, dass sich der Staat insgesamt aus den Regelungen einzelner Bereiche zurückzieht und auf Selbstregelungen der betroffenen Akteure vertraut.[4] Diese Form der Entparlamentarisierung stellt aber nicht zwingend einen Machtverlust des Parlaments dar, da die Kompetenzen hier bewusst verlagert werden, um die Entscheidungsfindung in bestimmten gesellschaftlichen Teilbereichen zu erleichtern, beziehungsweise zu beschleunigen. Als Merkmal der oft geforderten Entbürokratisierung staatlicher Aufgaben, also einem bewussten Abbau von aufwendigen und langwierigen Verfahren, sollte die Vergesellschaftung politischer Entscheidungen bei genauerer Untersuchung also auch auf ihre positiven Effekte geprüft werden.
  • Eine weitere Form der Entparlamentarisierung betrifft das Verhältnis von Regierung und externer Politikberatung: Mit zunehmender Spezialisierung und teilweise sehr komplexen speziellen Sachverhalten, bedarf es oftmals in den entsprechenden Ministerien einer externen Beratung, welche diese Sachverhalte in juristische Sprache gießen kann. In Gestalt von Fachbeamten, wissenschaftlichen Diensten und Forschungs- und Grundsatzabteilungen, verfügt die Regierung über einen wesentlichen Teil dieses Wissens zwar selbst, doch vor dem Hintergrund wachsender Komplexität der Problemlagen entstehen zunehmend Wissenslücken, welche Fachbeamte und interne Mitarbeiter nicht alleine zu schließen in der Lage sind.[5]

Im Falle des beschriebenen Gesetzesentwurfs von Minister Guttenberg lässt sich die Entparlamentarisierung hier auf der letztgenannten Ebene beschreiben, wobei das externe Verfassen eines Gesetzesentwurfs von der üblichen und gängigen externen Beratung unterschieden werden muss. Organisierte Interessengruppen beispielsweise betreiben aktiven Lobbyismus und versorgen auch die Ministerien mit entsprechenden fachlichen Informationen. Das kann solange als legitim oder unbedenklich betrachtet werden, wie über Regelungsinhalte öffentlich diskutiert und gestritten werden kann.[6] Geschieht dies nicht mehr, läuft der Gesetzgebungsprozess Gefahr, für den Bürger und die Bürgerin undurchsichtig zu werden. Diese Gefahr war in der öffentlichen Wahrnehmung im Falle des Gesetzesentwurfs von Guttenberg gegeben. Im Rahmen der damaligen Finanzkrise sollte innerhalb kürzester Zeit ein Gesetz verabschiedet werden, welches dem Staat gewisse Zugriffsrechte auf marode Banken gewährleistete. Die Eigenleistung des Ministeriums war im Entwurf offenbar nicht mehr zu erkennen. Vielmehr wurde davon ausgegangen, dass dieser komplett von der Kanzlei Linklaters verfasst wurde. Ob dies tatsächlich der Fall war, lässt sich  abschließend nicht beurteilen. Die Bundesregierung hat sich diesbezüglich aber dafür ausgesprochen, dass es in bestimmten Einzelfällen wirtschaftlicher ist, punktuell zusätzlich externen Sachverstand hinzuzuziehen, als hierfür dauerhaft Personal zu beschäftigen.[7]

Dem oftmals kritischen Blick auf diese Form der Entparlamentarisierung ist außerdem entgegenzuhalten, dass der Staat in Form seiner legislativ und exekutiv handelnden Organe kein allwissender, nur aus sich selbst heraus „richtig“ handelnder Staat ist. Die Erwartung, die Staatsorgane sollen in absoluter Eigenleistung die notwendigen Entscheidung zügig und sachgerecht erzeugen, lässt die wesentliche und notwendige Verknüpfung von Staatsorganen und Gesellschaft unbeachtet. Eine beidseitige und stetige Wechselbeziehung dieser beiden Akteure ist unabdingbare Voraussetzung jedes legislativen wie exekutiven Prozesses. Da ein wesentliches Merkmal der repräsentativ parlamentarischen Demokratie der permanente Abgleich mit gesellschaftlichen Wirklichkeiten und das Infragestellen der eigenen Arbeitsweise ist, war die Diskussion um den Fall Linklaters wichtig und notwendig. Sollte eine Anwaltskanzlei einen Gesetzesentwurfs tatsächlich allein schreiben und an das Ministerium weiterleiten, wäre dies mit der Idee der repräsentativen parlamentarischen Demokratie nicht zu vereinbaren. Das entsprechend komplexe Fragen oftmals von spezialisierten Kanzleien effizienter und schneller überblickt werden können als von dem zuständigen Bundesministerium, kann aber durchaus positive Effekte auf die parlamentarische Arbeit haben.


[1] Siehe Hans-Jürgen Papier, Reform an Haupt und Gliedern. Eine Rede gegen die Selbstentmachtung des Parlaments. Artikel in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung (FAZ), Nr. 26, 21.01.2003, S. 8.

[2] Vgl. Papier, 2003, S. 8.

[3] Siehe Klaus von Beyme, Die Parlamentarische Demokratie. Entstehung und Funktionsweise 1789-1999. Wiesbaden 2014, S. 427.

[4] Vgl. Ralf Tils/ Basil Bornemann, Im Schatten der Regierung? Tendenzen der Entparlamentarisierung und Gegenstrategien. In: Forschungsjournal Neue Soziale Bewegungen (NSB), Jg. 17, 3/2004. Berlin 2004, S. 43-45.

[5] Vgl. Martin Thunert, Martin, Regieren und Politikberatung. Akteure, Einfluss und Legitimation. In: Korte/ Grunden (Hrsg.): Handbuch Transformationsforschung. Wiesbaden 2013, S. 317-327.

[6] Vgl. Marian Döhler, Gesetzgebung auf Honorarbasis – Politik, Ministerialverwaltung und das Problem externer Beteiligung am Rechtsetzungsprozessen. In: Politische Vierteljahresschrift 53. Baden Baden 2012, S. 181-210.

[7] Bundesdrucksache 16/14133, 26.10.2009, Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE: Mitarbeit von Privaten an Gesetzesentwürfen und Arbeitsfähigkeit der Bundesministerien. Online: http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/141/1614133.pdf (Abruf am 15.04.2017).